La riforma impossibile: indipendenza, discrezionalità e consenso nella giustizia penale italiana
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In questi primi mesi del 2026, l’Italia è al centro di un dibattito politico-istituzionale che, se letto in chiave comparata, appare praticamente inespiclabile: la riforma della magistratura e la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri. A prima vista, la questione può sembrare puramente tecnica: i pm e i giudici non saranno più intercambiabili, ma ognuno dovrà scegliere a inizio carriera quale funzione esercitare. In mezzo mondo è già cosi. Eppure, da noi, giù il diluvio di polemiche. Perché? Per alcuni la separazione delle carriere è un cambiamento necessario verso un’accusa pubblica più imparziale, per altri essa incarna il pericolo di una magistratura requirente fagocitata dall’esecutivo.
E all’estero? All’estero, questo schema di separazione netta tra magistratura giudicante e requirente è la norma. Questo è il primo punto. Vediamo :
negli ordinamenti europei continentali, come Francia, Germania, Spagna o Paesi Bassi, la separazione delle carriere è consolidata e indiscutibile. Il loro pubblico ministero non è pensato per essere neutrale o imparziale: è una parte processuale, formalmente sottoposta a gerarchia e, spesso, direttamente dipendente dal Ministero della Giustizia. Per semplificare, i pm francesi, tedeschi, spagnoli ecc. sono più dei funzionari del ministero che dei magistrati autonomi. L’indipendenza non è simmetrica a quella del giudice e, soprattutto, il pm non recita affatto la parte di un “giudice in anticipo”. Nei paesi citati il suo ruolo è dichiaratamente politico-amministrativo: agisce secondo priorità stabilite dall’esecutivo, dirige risorse e, nei limiti consentiti dalla legge, decide quali reati perseguire con maggiore attenzione. Questo modello è accettato perché trasparente nonché portatore di un elemento di consenso popolare: perché le scelte del pm sono regolamentate, motivate e soggette a un ministero di un governo che (in teoria) ha legittimità democratica. La discrezionalità esiste, ma è visibile e responsabilizzata.
In Gran Bretagna e negli Stati Uniti, la discrezionalità dell’azione penale è ancora più marcata. Il procuratore decide se perseguire o meno, come perseguire e con quali risorse, spesso con margini considerevoli per valutazioni di opportunità. L’elezione dei procuratori negli USA riflette proprio questa filosofia: il pm è un decisore pubblico, eletto sulla base di un programma e di risultati da ottenere, e risponde direttamente ai cittadini. È un sistema pilotato da priorità determinate da convenienza politica o pressione sociale, ma rende il potere visibile e politicamente responsabile. Le distorsioni — come il mancato perseguimento di reati di lobbisti e colossi economici (chi finanzia secondo voi le campagne elettorali dei procuratori? Non certo le massaie o gli operai) — non sono negate, ma riconosciute, studiate e (in teoria) controllate attraverso media, tribunali superiori o procure concorrenti.
L’Italia ha scelto una strada differente. Dopo il fascismo, la Costituzione ha disegnato una magistratura unica, formalmente neutrale, con pm e giudici che condividono carriera, organi di autogoverno e status costituzionale. L’obbligatorietà dell’azione penale, fissata come principio costituzionale, ha cercato di assicurare che la politica non potesse indirizzare né influenzare il lavoro dell’accusa pubblica. In teoria, quindi, il pm è indipendente e neutrale; in pratica, però, la discrezionalità esiste (eccome). I reati sono selezionati in modo tecnico, opaco e frammentato: le priorità reali emergono dalla scarsità di risorse, dalla complessità investigativa o dalla sensibilità degli uffici locali. Nessuna trasparenza, nessuna responsabilità politica diretta. Così, paradossalmente, il sistema italiano ha combinato obbligatorietà teorica e discrezionalità de facto, senza riconoscere pienamente né l’una né l’altra. Senza parlare del problema dei pm malati di protagonismo mediatico che agiscono come cani sciolti colpendo là dove si fa sensazione e notizia.
Allora la riforma? Cosa voteranno gli italiani al referendum di marzo? Si o no?
La riforma in discussione solleva inquietudini proprio perché mette a nudo questo paradosso. Separare le carriere significa riconoscere che giudicare e accusare sono funzioni incompatibili, ponendo fine all’idea del pm come “giudice in anticipo”. In prospettiva, la riforma ci avvicina a un modello simile a quello portoghese: magistratura unica nella Costituzione, ma con carriere e organi di autogoverno distinti.
La riforma non ci avvicinerà affatto a Germania, Francia o Stati Uniti: il pm italiano resterà formalmente indipendente dall’esecutivo, ma perderà una parte della centralità simbolica e istituzionale che derivava dalla carriera e dalla formazione condivise con il giudice. È questa perdita, più che la separazione in sé, che alimenta timori e resistenze. Il pm non avrà più la forma mentis di un giudice, magistratura giudicante e requirente non avranno più lo stesso universo mentale.
Il problema della discrezionalità. Tema strettamente legato all’obbligatorietà dell’azione penale, che rivela il cuore filosofico della questione dell’indipendenza del pm: all’estero, reati minori — furti piccoli, violazioni stradali, droghe leggere, infrazioni amministrative o reati d’opinione marginali — vengono regolarmente messi in secondo piano. Non perché siano “perdonati”, ma perché lo Stato decide razionalmente quali priorità perseguire, dichiarandole e motivandole. In Italia, la stessa selezione avviene, ma in modo invisibile e non dichiarato: l’equivalente dell’opportunità è coperto dall’illusione dell’obbligatorietà. È questa discrepanza tra principio e pratica che genera molte tensioni culturali: da un lato, l’ideale costituzionale, dall’altro, la realtà pragmatica. In sostanza, per il popolo è assai arduo intuire la logica del sistema.
Qui emerge un paradosso ulteriore: la giustizia in Italia è “in nome del popolo italiano”, eppure il popolo non ha voce nello stabilire le priorità dell’azione penale. Negli Stati Uniti, i procuratori eletti colmano questa lacuna, rendendo la discrezionalità un potere visibile, responsabile e, almeno formalmente, sottoposto al consenso democratico. In Italia, invece, il popolo resta spettatore e beneficiario indiretto della giustizia, senza poter influire sulle scelte che contano davvero. È una contraddizione tra forma e sostanza che la riforma attuale mette in evidenza, senza risolverla, anzi, continuando a far finta di non vederla.
Si potrebbe dunque sostenere che un modello più coerente sarebbe quello in cui i pm fossero eletti sulla base di un programma e di risultati concreti, con trasparenza sulle priorità e responsabilità diretta verso i cittadini. Questa prospettiva non è utopistica, ma un obiettivo da perseguire perché la giustizia sia davvero resa “in nome del popolo italiano”. Naturalmente questo comporterebbe rischi: populismo penale, politiche iper-punitive, pressione delle lobby e della comunicazione. Tuttavia, i sistemi occidentali che l’hanno adottata hanno dimostrato che i rischi possono essere mitigati da controlli istituzionali, pluralità di uffici e vigilanza mediatica (ma solo se i media sono un minimo liberi, cosa che in Italia non è).
In ultima analisi, il dibattito italiano sulla separazione delle carriere e sul ruolo del pm non è solo un tema tecnico di organizzazione giudiziaria, ma una questione filosofica e geopolitica del diritto: come conciliare indipendenza, discrezionalità e legittimazione democratica? Come esercitare la giustizia penale “in nome del popolo” senza tradire né l’imparzialità né la responsabilità? Non esiste soluzione perfetta: come in tutti i sistemi maturi, si tratta di bilanciare compromessi, riconoscere conflitti inevitabili e rendere visibile ciò che altrove viene lasciato implicito. La riforma non quadrerà il cerchio, ma ha il merito di portare allo scoperto tensioni che per decenni sono state gestite nel silenzio delle prassi e nel mito della neutralità dei pm.
In questo senso, il dibattito del 2026 non riguarda solo la carriera dei magistrati, ma la coerenza interna del nostro Stato di diritto, la trasparenza del potere penale e la possibilità per il popolo di avere voce nelle scelte che contano davvero. È una questione di cultura, di filosofia del diritto e di responsabilità democratica: un dibattito necessario, che ci obbliga a confrontarci con la quadratura del cerchio italiana, e con la consapevolezza che la quadratura del cerchio in questo caso non esiste.
Cosa votare allora il 22 e il 23 marzo? In assenza di quorum, l’impressione (ma è solo un’impressione) è che prevarrà il no. Non tanto per convinzione circa il merito della riforma, ma perché questi referendum finiscono spesso per diventare l’occasione di manifestare dissenso nei confronti dell’azione globale del governo (chiedetelo a Renzi). Giorgia Meloni sta deludendo gli italiani, specie i suoi elettori, che potrebbero approfittare del referendum per farsi sentire. In molti potrebbero votare no, pur non avendo capito granché di una riforma (di cui non conosciamo ancora le leggi attuative, che ad avviso di chi scrive dovrebbero essere presentate agli elettori prima del voto, in quanto anch’esse parte organica della riforma) che sembra evitare le questioni essenziali e che pare incarnare una sorta di vendetta, di punizione, di un centro destra in cerca di rivincite contro i pm.
Luca Costa
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